Suomi on nyt omalta osaltaan hyväksynyt Nato-jäsenyyden. Sen paremmin hallituksen esityksessä kuin julkisessa keskustelussa ei kuitenkaan ole kiinnitetty huomiota Naton luonteen ja tehtävien jatkuvaan muutokseen sekä järjestön toimintaa ohjaavan konsensusmenettelyn piirteisiin.
Siitä, millaiseksi Naton toiminta ja toimivalta on viime vuosikymmeninä muodostunut, ei saa käsitystä tarkastelemalla vuonna 1949 solmittua Washingtonin sopimusta. Järjestöä ohjaavat oikeudellisesti epämääräiset ”strategiset konseptit”, joilla Nato on tulkinnut omaa toimivaltaansa hyvin joustavasti. Näillä asiakirjoilla Naton käytäntöön ovat vakiintuneet muut kuin jäsenmaiden puolustukseen liittyvät operaatiot ja muu oman alueen ulkopuolella tapahtuva toiminta.
Naton päätöksenteko on ollut muodoltaan löyhää. Muissa asioissa kuin uusien jäsenmaiden kutsumisessa järjestöön on konsensuksen avulla vältetty muodollisia sopimusmuutoksia ja toiminnan muutosten tuomista kansallisten parlamenttien hyväksyttäväksi. Käytäntöä on toisinaan kritisoitu voimakkaasti, ja strategisten konseptien laillisuus on saatettu useasti esimerkiksi Saksan perustuslakituomioistuimen tarkasteluun.
Kylmän sodan jälkeen Naton tehtävät muuttuivat. Perinteisen vihollisen kadottua huomio siirtyy muihin turvallisuusuhkiin, kuten terrorismiin, energiaan ja hybridiuhkiin. Kriisinhallinnasta oman alueen ulkopuolella tuli pitkäksi aikaa Naton päätehtävä.
Vuonna 1999 hyväksytyssä Naton strategisessa konseptissa ilmaistiin valmius toimia myös ilman jäsenmaahan kohdistuvaa hyökkäystä tai suoraa uhkaa – puhuttiin muista kuin viidennen artiklan mukaisista operaatioista. Muodollista sopimusmuutosta ei tehty, eikä päätöstä tuotu jäsenmaiden parlamenttien hyväksyttäväksi.
Vakavan kiistan aiheutti Kosovon kriisin alkuvaiheessa vuonna 1999 se, että Nato pommitti Belgradia ilman YK:n valtuutusta. Saksan perustuslakituomioistuimeen tuotiin tuolloin Naton toimivaltaa laajentanutta strategista konseptia koskeva valitus, mutta tuomioistuin hylkäsi sen: ei ollut osoitettu, että vuoden 1999 strategisen konseptin sisältö olisi poikennut joustavaksi kirjoitetusta Naton perussopimuksesta. Vaikka Naton toimiala laajeni, strategisen konseptin katsottiin toteuttavan järjestön perustehtävää uusissa olosuhteissa.
”Naton päätöksenteko on ollut muodoltaan löyhää.
Perustuslakituomioistuin kiinnitti kuitenkin huomiota siihen, että uusia tehtäviä vain yleisluonteisesti kuvaava strateginen konsepti sisälsi paljon tulkinnanvaraisuutta. Siksi tuomioistuin piti riskinä, että ”oikeudellisesti merkityksellinen toiminta ilman muodollista sopimusmuutosta voisi vähitellen johtaa sopimuksen sisällön muuttumiseen”. Asiasta on keskusteltu myös muissa Naton jäsenmaissa, kuten Alankomaissa, Espanjassa ja Norjassa.
Strategisten konseptien käyttö Naton tehtävien määrittelyssä kuvastaa järjestön päätöksenteon väljyyttä. Natossa konsensus ei välttämättä tarkoita yksimielisyyttä – toisin kuin esimerkiksi valtioneuvoston ja puolustusministeriön kotisivuilla annetaan ymmärtää. Konsensus tarkoittaa, että mikään jäsenvaltio ei suoraan vastusta päätöstä. Tällaisen menettelyn sanotaan suojaavan jäsenvaltioiden suvereniteettia: jäsenmaat voivat antaa päätöksenteon tapahtua, mutta jättäytyä itse pois päätetystä operaatiosta tai asettaa erityisehtoja osallistumiselleen. Toisaalta paine olla estämättä päätöksiä voi olla huomattava.
Natoon voi siis olla vaikea vaikuttaa, kun selkeitä päätöksentekomenettelyjä ei ole. Konsensuksella hyväksyttävät juridisesti epämääräiset ”konseptit” voivat merkittävästi muuttaa järjestön toimintatapoja ja toimivaltaa.
Suomen presidentti ja valtioneuvosto saavat Naton sisäiseen keskusteluun osallistuessaan laajat valtuudet laajentaa ja muokata Suomen jäsenyysvelvoitteita. EU-yhteistyöstä tuttua konsultaatiota parlamentin kanssa siihen ei liity. Siksi on tärkeää, että Naton toimintaa ja Suomen toimintaa Natossa seurataan tiiviisti eduskunnassa ja muutenkin julkisuudessa.
Hanna Ojanen ja Martti Koskenniemi
Ojanen on tutkimusjohtaja Tampereen yliopistossa. Koskenniemi on akateemikko ja kansainvälisen oikeuden emeritusprofessori.
Vieraskynät ovat asiantuntijoiden puheenvuoroja, jotka HS:n toimitus on valinnut julkaistaviksi. Vieraskynissä esitetyt mielipiteet ovat kirjoittajien omia näkemyksiä, eivät HS:n kannanottoja. Kirjoitusohjeet: www.hs.fi/vieraskyna/.