Turvallisuustakuu ei ole mikään yksiselitteinen käsite

Keskeinen kysymys on, voidaanko turvallisuuden takaavaan sopimukseen luottaa, kirjoittaa ministeri Jaakko Iloniemi esseessään.

Lontoossa Ukrainan tueksi maaliskuussa järjestetyssä mielenosoituksessa muistutettiin Budapest memorandum -sopimuksesta, jonka mukaan Britannia, Ranska ja Venäjä takasivat Ukrainan, Kazakstanin ja Valko-Venäjän turvallisuuden vastineena sille, että nämä maat luovuttivat Venäjälle niiden alueille jääneet Neuvostoliiton aikaiset ydinaseet.

7.5. 2:00 | Päivitetty 7.5. 12:11

Jaakko Iloniemi

Suomessa on käsite ”turvallisuus­takuu” vilahtanut keskustelussa aina siitä saakka, kun meillä alkoi keskustelu Nato-jäsenyydestä. Se puolestaan tuli mahdolliseksi Neuvostoliiton hajottua ja irti­sanottuamme yya-sopimuksen eli vuonna 1991.

Pääkysymys on ollut, miten luotettavat ja kriisin kestävät takuut antaa Naton perussopimus vuodelta 1949. Toinen kysymys on liittynyt siihen neuvottelu­prosessiin, joka edeltää Nato-sopimuksen viidenteen artiklaan sisältyvien takuiden voimaan astumista. Usein on arveltu, että aika neuvottelujen aloittamisesta sopimuksen voimaan astumiseen saattaa olla poliittisesti vaaroille altista aikaa, koska Venäjä on ilmoittanut ryhtyvänsä niin poliittisiin kuin sotilaallisiinkin vastatoimiin, jos Suomesta tulee Naton jäsen.

Turvallisuustae tai -takeet ei ole mikään yksiselitteinen käsite. Sille ei ole kansainvälisoikeudellista määritelmää toisin kuin esimerkiksi hyökkäys-käsitteelle. Anglosaksisessa kirjallisuudessa käytetään käsitteitä ”security guarantees” tai ”security assurances” hieman eri merkityksissä. Tavallista on, että ”security guarantee” katsotaan kansainvälisoikeudelliseksi sopimusvelvoitteeksi, kun taas ”security assurances” on vain poliittinen sitoumus.

Takuu on normaalissa kielenkäytössä vahvasti velvoittava käsite. ”Kuin omasta velasta” on monille tuttu käsite velkaa taattaessa. Mitään yhtä vahvaa velvoitetta ei poliittinen takaus merkitse – se on pikemminkin lupaus kuin takaus, vaikka sitä takaukseksi saatetaan kutsua. Kansainvälisoikeudellisesti sitova valtion toiselle antama turvallisuustakaus olisikin käytännössä liittosopimus eikä sellaisia hevin solmita. Monijäseninen puolustusliitto takauksineen on olennaisesti toinen asia, sillä se merkitsee riskien jakamista kaikkien liiton jäsenten kesken.

Puhutaan myös positiivisista ja negatiivisista turvallisuustakuista. Käsitteet ovat usein liittyneet ydinasepolitiikkaan. Positiivinen turvallisuustakuu tarkoittaa lupausta turvata liittolaisen asema ydinaseilla, niillä uhkaamalla tai niitä käyttämällä. Negatiivinen tae on taas lupaus tai sitoumus olla käyttämättä ydinasetta sopimuskumppania vastaan.

Miksi joku valtio takaisi toisen turvallisuuden?

Miksi joku valtio takaisi toisen turvallisuuden? Sehän merkitsisi riskien jakamista, kenties jopa sodan riskin hyväksymistä. Toden­näköisesti lähinnä siksi, että turvatakuun antamalla takaaja vahvistaisi omaa turvallisuuttaan. Tähän saattaa olla strategisia, taloudellisia, sisäpoliittisia tai muita syitä. Niiden on oltava todella painavia, jos turvatakuu merkitsee takaajan omien riskien olennaista lisääntymistä.

Takaaja haluaa todennäköisesti hallita riskejään. Se merkitsee sitä, että takaaja vaatii oikeutta vaikuttaa takuun saajan politiikkaan tavalla, joka vähentää takuutapahtuman syntymisen todennäköisyyttä. Se merkitsee takuun saajalle sen toimintavapauden rajoittumista. Toisaalta takuu saattaa myös merkitä toimintavapauden laajentumista suhteessa kolmansiin osapuoliin, uhan aiheuttajiin. Tasapaino on sekä takuun myöntäjän että takuun saajan etujen mukaista. Muutoin saattaa takaaja peruuttaa myöntämänsä takuun. Näin ollen ei ole ilmaisia takuita.

Napoleonin sotien jälkeen vuonna 1815 kokoontunut Wienin kongressi sopi keskinäisistä poliittisista turvatakuista, joita voisi pitää monenkeskisten turvatakuiden eräänä esimuotona.

Perinteinen tapa antaa kahdenvälisiä turvallisuustakeita on ollut rauhansopimus tai hyökkäämättömyyssopimus. Sekä 1920- että 1930-luvulla solmittiin useita hyökkäämättömyys­sopimuksia, joiden yhteisiä piirteitä olivat riitojen rauhan­omainen ratkaisu, olemassa olevien rajojen kunnioitus ja voimakeinojen käytöstä pidättäytyminen.

Suomi solmi vuonna 1932 Neuvostoliiton kanssa sopimuksen ”hyökkäämättömyydestä ja riitojen rauhanomaisesta ratkaisusta”.

Sopimuksen 1. artiklassa todetaan muun muassa: ”…sitoutuvat kumpikin puolestaan pidättymään kaikesta hyökkäyksestä toista sopimuspuolta vastaan.” Sen jälkeen täsmennetään käsitettä ”hyökkäys”:

Hyökkäyksenä on pidettävä jokaista väkivaltaista tekoa, joka loukkaa toisen korkean sopimuspuolen maa-alueellista eheyttä ja koskemattomuutta tai valtiollista riippumattomuutta...

Olennaisia määräyksiä on myös artiklassa 3; ”Kumpikin korkea sopimuspuoli sitoutuu olemaan osallistumatta sopimuksiin tai välipuheisiin, jotka ovat avoimesti vihamielisiä toista sopimuspuolta vastaan sekä muodollisesti taikka asiallisesti ristiriidassa tämän sopimuksen kanssa.

Ulkomaalaisia lehtimiehiä ja suomalaisia sotilaita Mainilassa 29. marraskuuta 1939. Neuvostoliiton mukaan kolme päivää aikaisemmin rajalla oli kuollut neljä rajajoukkojen sotilasta Suomen puolelta tulleeseen tykki- ja heitintuleen.

Sopimuskausi ulottui vuoteen 1945 saakka, mutta Neuvostoliitto irtisanoi sen syksyllä 1939 vedoten kuuluisiin ”Mainilan laukauksiin” eli väärään väitteeseen, jonka mukaan Suomi oli tulittanut tykistöllä Neuvostoliiton aluetta.

Tätä sopimusta voidaan pitää esimerkkinä siitä, miten turvatakuu voidaan pukea kansainvälisoikeudellisesti sitovan sopimuksen muotoon. Se kertoo myös jotain olennaista tällaisten sopimusten arvosta kriisin sattuessa.

Sopimukset ovat usein olleet lyhytikäisiä eivätkä ne ole estäneet väkivaltaisia konflikteja.

Vuonna 1948 Suomen ja Neuvostoliiton välillä solmittu yya-sopimus on sekin eräänlainen turvallisuuden takuusopimus. Siinähän Suomi sitoutuu torjumaan hyökkäyksen, joka uhkaa Neuvostoliittoa Suomen alueen kautta:

Siinä tapauksessa, että Suomi tai Neuvostoliitto Suomen alueen kautta joutuvat aseellisen hyökkäyksen kohteeksi Saksan tai muun sen kanssa liitossa olevan valtion taholta, Suomi uskollisena velvollisuuksilleen itsenäisenä valtiona tulee taistelemaan hyökkäyksen torjumiseksi...

Näin siis Suomi antoi Neuvostoliitolle turvallisuustakuun siltä varalta, että Saksa tai sen liittolainen uhkaisi Neuvostoliiton turvallisuutta Suomen kautta. Sopimusta ei kutsuttu ”turvallisuustakuuksi”, mutta se oli sopimuksen ensisijainen tarkoitus.

Suomen ja Neuvostoliiton välinen yya-sopimus allekirjoitettiin Moskovan Kremlissä 6. huhtikuuta 1948. Allekirjoittamassa Neuvostoliiton ulkoministeri Vjatšeslav Molotov.

Historiallinen kokemus osoittaa, että tällaiset sopimukset ovat usein olleet lyhytikäisiä eivätkä ne ole estäneet väkivaltaisia konflikteja. Neuvostoliitto solmi 1930-luvulla hyökkäämättömyyssopimukset Suomen, Ranskan ja kolmen Baltian maan kanssa.

Kaikki nämä sopimukset – Ranskan kanssa solmittua lukuun ottamatta – osoittautuivat merkityksettömiksi toisen maailmansodan alettua.

Myös Saksan kanssa vuonna 1939 solmittu Molotov–Ribbentrop-nimellä tunnettu sopimus oli hyökkäämättömyyssopimus. Se päättyi Saksan hyökätessä Neuvostoliittoon kesäkuussa 1941.

Toisen tyyppinen turvallisuustakuu sisältyy sopimukseen, joka tunnetaan nimellä ”Budapest memorandum” vuodelta 1994. Siinä Britannia, Ranska ja Venäjä takasivat – kukin erikseen eikä yhteisvastuullisesti – Kazakstanin, Ukrainan ja Valko-Venäjän turvallisuuden vastineena sille, että nämä maat luovuttivat Venäjälle niiden alueille jääneet Neuvostoliiton aikaiset ydinaseet. Siten haluttiin rajoittaa ydinaseiden leviämistä entistä useampiin maihin, kun Neuvostoliitto oli hajonnut.

Myös Ukraina suostui Britannian, Venäjän ja Yhdysvaltojen sitä vaatiessa sopimukseen, jossa ensin viitattiin Etyk-päätösasiakirjaan ja sen jälkeen todetaan, että Britannia, Venäjän federaatio ja Yhdysvallat kunnioittavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta ja pidättäytyvät voimakeinoilla uhkaamisesta tai niiden käyttämisestä Ukrainaa kohtaan.

Tämä sopimus tunnetaan nimellä “security assurances”. Sen allekirjoittivat Ukrainan presidentti, Britannian pääministeri, Venäjän presidentti ja Yhdysvaltojen presidentti. Tulkinta oli, että kyseessä on poliittinen julistus eikä kansainvälisoikeudellisesti velvoittava sopimus.

Kansainvälisen oikeuden mukainen sitova sopimus ei ollut mahdollinen, koska Yhdysvaltojen osalta se olisi edellyttänyt senaatin hyväksymistä. Senaatti suhtautuu torjuvasti sellaisiin turvatakuusopimuksiin, jotka eivät selvästi edistä Yhdysvaltojen omia suoranaisia kansallisia turvallisuusintressejä.

Keskeinen kysymys on, voidaanko turvallisuuden takaavaan sopimukseen luottaa. Käytännön kokemus osoittaa, että sopimukseen voidaan luottaa niin kauan, kun sen noudattaminen vastaa sopimuspuolten olennaisia etuja.

Takuu on siten voimassa, jos se edistää myös takaajan etuja. Jos tilanne muuttuu olennaisesti, takuusopimus voidaan irtisanoa tai – tavallisemmin – se raukeaa menettäen uskottavuutensa.

Uskottavuus onkin turvatakeisiin liittyvä avainasia. Etujen yhtenäisyys on ensimmäinen edellytys. Toinen on se, että takuun antajalla on sekä voimaa että halua toimia antamansa takuun mukaisesti. Halu vastata sitoumuksista saattaa vaimeta tai kadota, kun takuun antaja arvioi tilanteen muuttuessa uudelleen ulkopolitiikkaansa ja siihen liittyviä riskejä.

Ei jäseniä kutsuta [Natoon] vain heikkojen suojelemiseksi vaan puolustusliiton ja sen jäsenten vahvistamiseksi.

Monenkeskisen puolustusliiton kuten Naton antama turvallisuustakuu poikkeaa olennaisesti yksittäisen valtion antamasta takuusta. Sääntöjensä mukaan takuu on voimassa niin kauan, kun ollaan puolustus­liiton jäseniä. Natossa päätökset tehdään konsensus-periaatetta noudattaen eli siten, että mikään jäsen ei suoranaisesti vastusta päätöstä. Sopimus velvoittaa kaikkia yhdessä ja jokaista erikseen.

Nato-sopimuksen viidenteen artiklaan sisältyvän turvatakuun uskottavuus perustuu siihen, että puolustusliitolla on yhteisen puolustuksen suunnittelu- ja johto-organisaatio. Jo rauhan aikana on sovittu siitä, miten puolustusliitto turvaa jäsentensä alueellisen koskemattomuuden ja tarpeen tullen torjuu hyökkäyksen. Eri sopimus­kumppanit ovat sitoutuneet alistamaan joukkojaan ja muita puolustusresurssejaan yhteisen sodanjohdon alaisuuteen.

Siitä, milloin näitä sotilaallisia resursseja käytetään eli milloin ryhdytään yhteiseen puolustukseen, päättää Naton poliittinen johto eli jäsenvaltioiden siihen valtuuttamat edustajat. Olennaista on, että Natolla ei ole mitään omaa sotilaallista voimaa neljäätoista Awacs-tutkavalvonta­lentokonetta lukuun ottamatta. Naton sotilaallinen voima on sen jäsenten hallussa, ja ne ovat sitoutuneet osoittamaan voimavaroja puolustusliiton käyttöön yhteisen puolustuksen toteuttamiseksi.

On selvää, että jäsenhakemuksen jättämisen ja jäsenyyden lopullisen hyväksymisen välinen aika on arkaluontoinen vaihe. Puolustusliitto ei ole vielä sitoutunut puolustamaan jäsenkandidaattiaan, joten kuuluisa Nato-sopimuksen viides artikla ei ole vielä astunut voimaan. Se on asian kansainvälisoikeudellinen puoli. Asian puolustuspoliittiseen luonteeseen liittyy keskeisenä se, että olemalla valmis neuvottelemaan uudesta jäsenyydestä puolustusliitto ja sen jäsenet ovat todenneet jäsenen kutsumisen olevan niiden oman edun mukaista. Ei jäseniä kutsuta vain heikkojen suojelemiseksi vaan puolustusliiton ja sen jäsenten vahvistamiseksi. Suomen jäsenyys nähdään puolustusliittoa vahvistavana asiana eikä uutena lisärasitteena. Vahvan puolustusliiton jäsenyys on Suomen turvallisuuden kannalta avainasia.

Kirjoittaja on ministeri.

Seuraa ja lue artikkeliin liittyviä aiheita

Osaston uusimmat

Luitko jo nämä?

Osaston luetuimmat