Huhtikuussa Suomi liittyi sotilasliitto Naton jäseneksi. Kyseessä oli suurin muutos suomalaisessa ulko- ja turvallisuuspolitiikassa sitten Euroopan unionin jäseneksi liittymisen.
Samalla vanheni ainakin osittain vakiintunut valtatasapaino eduskunnan, valtioneuvoston ja presidentin kanslian välillä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa.
Tasavallan presidentti Sauli Niinistön rooli Suomen ulkopoliittisessa johdossa korostui, arvioivat HS:n haastattelemat perustuslakiasiantuntijat.
Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Tästä perustuslain kohdasta on tullut suomalaisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan hokema, jota toistellaan joka kerta, kun presidentin ja pääministerin välisiä toimivaltasuhteita pitää selvitellä, viimeksi viime viikolla.
Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että presidentti edustaa yleensä Suomea ulkomailla. Päätökset Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisesta linjasta tehdään presidentin johtamassa tp-utvassa, jossa presidentin lisäksi istuvat pääministeri, ulkoministeri, puolustusministeri ja enintään neljä muuta ministerijäsentä. Kokousten valmistelutyö tehdään ministeriöissä.
Presidentin toimivallan ja siten tp-utvan ulkopuolelle on suljettu EU-politiikka, joka on lähtökohtaisesti valtioneuvoston ja siten pääministerin vastuulla. Myös EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvissä tilaisuuksissa Suomea edustaa pääministeri. Näin toimitaan silloinkin, kun EU:ssa keskustellaan esimerkiksi sen suhteista ja yhteistyöstä Naton kanssa.
Presidentti Sauli Niinistö ja pääministeri Sanna Marin (sd) ilmoittivat Suomen hakeutumisesta sotilasliitto Naton jäseneksi yhteisessä tiedotustilaisuudessa keväällä 2022.
Tämä on ajoittain aiheuttanut ristiriitoja: Niinistö on ottanut kautensa aikana kantaa myös EU-poliittisiin asioihin kuten koronaelvytyspakettiin.
Vastaavasti Niinistö on joissain tapauksissa vaikuttanut kokeneen pääministeri Sanna Marinin (sd) astuvan hänen tontilleen. Näin kävi esimerkiksi silloin, kun pääministeri Marin vaati Venäjän oppositiopoliitikko Aleksei Navalnyin vapauttamista ennen kuin Niinistö oli ehtinyt ottaa asiaan kantaa.
Järjestelmä on vuosien varrella hioutunut ja päällekkäisyyksistään huolimatta toiminut verrattain hyvin. Sitä ei kuitenkaan ole suunniteltu Nato-jäsenyyden kaltaista tilannetta silmällä pitäen.
Oikeuskansleri Tuomas Pöysti.
Oikeuskansleri Tuomas Pöystin mukaan keskeinen ero Nato-jäsenyyttä edeltäneeseen tilanteeseen on Naton luonne liittokuntana. Siinä missä tähän saakka ulko- ja turvallisuuspoliittisia ratkaisuja on voitu tehdä tapauskohtaisemmin ja puhtaasti kansallisesta näkökulmasta, sotilasliitossa päätöksenteko on jatkuvaa poliittista prosessia. Lisäksi Suomen tulee ottaa siinä huomioon Naton muiden jäsenten turvallisuusuhat.
”Natossa myös käsitellään aika paljonkin tiettyjä, meillä sisäiseen turvallisuuteen liittyviä asioita. Meillä sisäisen turvallisuuden alle kuuluvista teemoista erityisesti terrorismi ja sen torjunta on Natolle keskeinen kysymys, minkä lisäksi Natossa käsitellään myös huoltovarmuusasioita”, Pöysti toteaa.
Jatkossa presidentti saattaisi edustaa Suomea siis sellaisissakin Naton huippukokouksissa, jossa käsiteltäisiin asioita, jotka Suomessa kuuluvat esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriön tai sisäministeriön toimivaltaan.
Valtiosääntöoikeuden professori Veli-Pekka Viljanen.
Kun nykyinen perustuslaki tuli voimaan vuonna 2000, uudistuksen yhteydessä vahvistettiin parlamentarismia, siis eduskunnan sekä sen valitseman ja varassa toimivan valtioneuvoston asemaa.
”Tämä oli nimenomaan yksi uudistuksen perusideoista”, toteaa Turun yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Veli-Pekka Viljanen.
Käytännössä tämä tarkoitti presidentin valtaoikeuksien rajoittamista. Vuoden 2012 perustuslain tarkastusprosessin yhteydessä kaventamista jatkettiin entisestään.
Nato-jäsenyys voidaan nähdä käänteenä presidentin tosiasiallisissa mahdollisuuksissa käyttää poliittista valtaa, haastatellut arvioivat. Lisäksi presidentin asemaa on vahvistanut maailmanpoliittinen tilanne.
”On ollut hyvin selvästi näkyvissä, että tasavallan presidentin rooli on korostunut Naton myötä ja jo jäsenyysneuvotteluprosessin aikana. Ukrainan kriisi ja kansainvälisten suhteiden merkityksen kasvaminen sekä ulko- ja turvallisuuspoliittisen yhteistyön tiivistyminen ovat tehneet presidentin roolista korostuneemman”, Viljanen toteaa.
Samoilla linjoilla on oikeuskansleri Pöysti.
”On palattu aikakauteen, jossa ulkopolitiikalla ja kansainvälisen politiikan kysymyksillä on suuri, jopa eksistentiaalinen rooli myös kotimaisessa politiikassa. Nato-jäsenyys jatkaa tätä kehitystä, jossa presidentin rooli korostuu”, Pöysti toteaa.
Tällaista presidentin roolia korostavaa kehitystä ei osattu ennustaa perustuslakia uudistettaessa.
Valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen.
Valtioneuvoston ja presidentin välisen valtatasapainon lisäksi Nato-jäsenyys tulee vaikuttamaan myös eduskuntaan. Vaikka ulkopolitiikkaa johtaakin presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa, kansanvaltaa Suomessa edustaa vaalien välillä eduskunta.
Tämän vuoksi eduskunnalla on laaja tiedonsaantioikeus myös ulko- ja turvallisuuspoliittisissa asioissa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että ulkoasiainvaliokunta voi perustuslain mukaan koska vain pyytää selvitystä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevista asioista. Tämän tiedonsaantioikeuden toteutumisesta on vastuussa valtioneuvosto.
Helsingin yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen kertoo olevansa huolissaan tämän tiedonsaantioikeuden toteutumisesta sekä eduskunnan osallistumismahdollisuuksista Nato-asioissa.
Eduskunnan tiedonsaantioikeus ei tähänkään saakka ole aina toiminut moitteettomasti.
Tästä hyvä esimerkki on ulkoasiainvaliokunnan vuonna 2020 antama lausunto, jossa se nosti suorasanaisesti esiin haasteet tiedon saamisessa valtioneuvoston ja tasavallan presidentin toiminnasta ilman, että valiokunta sitä erikseen pyytää.
”Useat ulko- ja turvallisuuspolitiikan asiat ja neuvottelut ovat luottamuksellisia ja tapahtuvat perustellusti suljettujen ovien takana. Valiokunta ei voi olla tällaisista asioista tietoinen omaehtoisesti”, lausunnossa todetaan.
”Eduskunnan perustuslaillisen aseman kannalta mahdollisesti tärkeiden tietojen saamatta jäämisen lisäksi on valitettavaa, että valiokunta joissakin tapauksissa on saanut muilta toimijoilta tai lehdistön kautta tietoonsa toimialaansa kuuluvia tärkeitä asioita ja sen pohjalta joutunut jälkikäteisesti pyytämään asiassa valtioneuvostolta tietoja.”
EU-asioissa eduskunta on tiivis osa päätöksentekoprosessia. Sen suuressa valiokunnassa käsitellään kaikki eduskuntaan tulevat EU:ta koskevat asiat, ja pääministeri saa sieltä neuvotteluvaltuudet EU:n huippukokouksiin. Naton osalta vastaavaa eduskunnan vaikutusmahdollisuudet takaavaa rakennetta ei ole.
Eduskunta saa tietoa harvoin suoraan presidentiltä. Sen sijaan presidentti kertoo tapaamisistaan ja niissä käymistään keskusteluista tp-utvassa valtioneuvostolle. Valtioneuvosto puolestaan raportoi näistä eteenpäin eduskunnalle, vaihtelevalla menestyksellä.
Esimerkiksi Nato-liittymisprosessissa eduskunta pidettiin oikeuskansleri Pöystin mukaan poikkeuksellisenkin hyvin informoituna, mistä tuli myös kiitoksia.
”Kun Nato-jäsenyys korostaa presidentin asemaa, korostuu myös presidentin ja valtioneuvoston yhteistoiminnan saumattomuuden merkitys”, professori Ojanen sanoo.
”Tulevaisuudessa on entistäkin tärkeämpää, että informaatio kulkee reaaliajassa presidentiltä valtioneuvostolle ja sieltä eduskunnalle. Ettei eduskunnan rooliksi jää vain kuulla tapahtumista jälkikäteen. Paljon tässä kuviossa on kiinni myös kulloistenkin toimijoiden henkilökemioiden toimivuudesta.”
Niinistö itse on torpannut epäilykset siitä, että presidentin edustus Natossa heikentäisi parlamentarismia.
”Parlamentaarinen kontrolli toimii Natoa koskevissa asioissa ihan samalla tavalla kuin muissakin tp-utvassa käsiteltävissä asioissa”, Niinistö perusteli asiaa HS:n haastattelussa viime syksynä.
Niinistö on omien sanojensa mukaan tp-utvassa nimenomaan korostanut eduskunnan roolia.
”Olen muistuttanut, että olisi syytä mennä eduskuntaan kertomaan joitain asioita, vaikka se ei säädösten mukaan olisikaan välttämätöntä.”
Viime vaalikaudella perustuslakivaliokuntaa johti sosiaalidemokraattien Johanna Ojala-Niemelä.
Suomi on vasta Nato-jäsenyytensä alkutaipaleella. Sotilasliitossa toimimisen käytännöt siis hakevat paikkaansa, eikä kaikkia jäsenyyden välillisiä vaikutuksia voi tässä vaiheessa ennustaa.
Myös eduskunnan perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt tilanteen epäselvyyteen huomiota. Suomen Nato-jäsenyyttä koskevassa mietinnössään valiokunta toteaa, että jäsenyydestä voi aiheutua ”merkittäviä välillisiä vaikutuksia valtioelinten välisiin valta-asetelmiin”.
”Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston on syytä Nato-jäsenyyden oloissa arvioida tällaisia vaikutuksia ja niihin liittyviä tarpeita vahvistaa esimerkiksi hallitusvallan käytön parlamentaarisia piirteitä sekä eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien riittävyyttä keskeisten ulko- ja turvallisuuspoliittisten ratkaisujen osalta. Arvioinnin on syytä kattaa perustuslain asiaa koskeva sääntely kokonaisuudessaan”, mietinnössä todetaan.
Perustuslakivaliokunnan puheenjohtajana edellisellä vaalikaudella toimineen Johanna Ojala-Niemelän mukaan kirjaus ei pidä sisällään vaatimusta mistään tietynlaisesta aikataulusta asian kanssa. Päätösvalta siitä, miten ja milloin asiaa lähdetään selvittämään, on seuraavalla hallituksella.
”Tuolloin valiokunnassa pohdittiin sitä, että tästä voi seurata jopa perustuslakiin sellaisia muutostarpeita, mitä ei tiedosteta tässä vaiheessa. Haluttiin edellyttää, että asiaa pitää tältäkin osin tarkkailla. Mutta tämä on pitkä prosessi”, Ojala-Niemelä sanoo.
Kokoomuksen puheenjohtaja Petteri Orpo (kok) johtaa parhaillaan Säätytalolla hallitusneuvotteluja seuraavan hallituksen kokoamiseksi.
Hallitus aloittaa työnsä valmistelemalla lainsäädäntöohjelman seuraavalle neljälle vuodelle. Samassa yhteydessä voitaisiin tehdä myös päätös perustuslakivaliokunnan edellyttämän selvityksen käynnistämisestä.
HS:n haastattelemat oikeustieteilijät ovat yhtä mieltä siitä, että mikäli tällainen selvitys käynnistetään, se alkaisi todennäköisesti valtioneuvoston koordinoimalla laajalla asiantuntijakuulemisella, minkä jälkeen asia etenisi eduskuntaan parlamentaarisen työryhmän käsiteltäväksi.
Myös selvityksen tarpeellisuudesta haastatellut ovat samanmielisiä.
”Pidän sitä hyvin tärkeänä ja toivon, että tämä nyt ainakin olisi se valtioneuvoston selvitystyö, joka oikeasti tulisi toteutuneeksikin. Ei olisi ensimmäinen kerta, kun perustuslakivaliokunta asettaa selvitysvelvollisuuden, jota ei tänäkään päivänä ole täytetty”, professori Tuomas Ojanen sanoo.
Oikaisu 9.5. kello 15.57: "Toisin kuin jutusta saattoi ymmärtää, myös tasavallan presidentti voi joissain tilanteissa osallistua EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevan kannanmuodostuksen valmisteluun."
