Päätös, joka voi vaarantaa koko EU:n: HS selvitti, mitä tarkoittaa Saksan perustus­lakituomioistuimen päätös, joka sai tiistaina Euroopan keskuspankin kauhuihinsa - Talous | HS.fi
Talous|Rahapolitiikka

Päätös, joka voi vaarantaa koko EU:n: HS selvitti, mitä tarkoittaa Saksan perustus­lakituomioistuimen päätös, joka sai tiistaina Euroopan keskuspankin kauhuihinsa

Oikeustieteilijöiden mielestä Saksan perustuslakituomioistuin kyseenalaistaa ennennäkemättömällä tavalla sen, kenellä on ylin tuomiovalta EU-oikeudessa.

Julkaistu: 9.5. 2:00, Päivitetty 9.5. 12:00

Saksa on Euroopassa poikkeustapaus. Se on taloudellinen ja poliittinen mahti, joka tekee usein mitä tahtoo.

Tiistaina Saksan perustuslakituomioistuin antoi ratkaisun, jota on sekä pelätty että odotettu. Se kyseenalaisti Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisun esittämällä vahvoja epäilyjä, että Euroopan keskuspankin (EKP) alkuvuonna 2015 aloittama kaikkien eurovaltioiden joukkolainojen osto-ohjelma olisi lainvastainen.

”Olin ajatellut, että Saksan perustuslakituomioistuin on eurooppaoikeudellisissa kysymyksissä ikään kuin koira, joka haukkuu mutta ei pure. Eli se pyrkisi ratkaisullaan vain ohjaamaan oikeuskäytännön muuttumista, mutta ei näin voimakkaasti kyseenalaistaisi EU-tuomioistuimen ratkaisua”, sanoo Turun yliopiston julkisoikeuden professori Janne Salminen.

Perustuslakituomioistuin puraisi tiistaina kuitenkin kovaa.

Suomen aikaa kello 19 tiistaina Euroopan keskuspankin rahapolitiikasta päättävä neuvosto järjesti puhelinkokouksen, jossa perustuslakituomioistuimen ratkaisua pohdittiin. Puhelinkokouksen järjestäminen kertoo, että asia on hyvin vakava.

Kokouksen jälkeen EKP julkaisi tiedotteen, jossa ei sano suoraan oikeastaan mitään.

Keskeinen viesti on kätketty viimeiseen virkkeeseen: Euroopan unionin tuomioistuin päätti joulukuussa 2018, että EKP on toiminut toimivaltansa puitteissa päättäessään eurovaltioiden joukkolainojen osto-ohjelmasta.

Virkkeen tarkoitus on korostaa, että keskuspankin toimintaa ei sääntele Saksan perustuslaki, vaan sopimus Euroopan unionista. Vuosikausia on ollut itsestään selvää, että sopimuksen tulkinnassa ylin valta on Euroopan unionin tuomioistuimella.

Kunnes sitten Saksan perustuslakituomioistuin tiistaina kyseenalaisti tämän periaatteen, mutta otti samalla suuren riskin. Euroopan unioni on nimittäin oikeudellinen yhteisö, jonka perustaa ratkaisu horjuttaa.

Syttyi EU:n historian vakavin oikeudellinen valtakamppailu.

 

Torstaina 17. elokuuta 2017 Euroopan unionin tuomioistuimeen Luxemburgiin saapui ennakkoratkaisupyyntö. Sen oli tehnyt Saksan perustuslakituomioistuin.

Kysymyksiä oli useita, mutta ne voi tiivistää yhdeksi: onko olemassa pätevää oikeudellista perustetta, jolla EKP:n rahapolitiikasta vastaava neuvosto päätti, että eurovaltioiden keskuspankkien on ostettava markkinoilta kotimaidensa joukkolainoja.

Kaikkien eurovaltioiden joukkolainojen ostaminen oli alkuvuonna 2015 aloitetun EKP:n rahapoliittisen elvytyksen keskipisteessä. Sen tarkoitus oli lisätä rahan tarjontaa.

Keskuspankki alkoi ostaa pankeilta ja muilta sijoittajilta valtioiden joukkolainoja, jolloin ne saavat keskuspankkirahaa. Tällä tavoin EKP kannusti pankkeja lisäämään lainanantoaan yrityksille ja kotitalouksille, jotta ne lisäisivät talouskasvulle elintärkeitä investointejaan ja kulutustaan.

Talouskasvun voimistuminen johtaa ajan mittaan inflaation eli hintojen kallistumisen kiihtymiseen. EKP:n rahapolitiikan ensisijaisena tavoitteena on, että inflaatiovauhti olisi hieman alle kaksi prosenttia keskipitkällä aikavälillä.

Saksassa osa ekonomisteista ja juristeista suhtautui valtioiden joukkolainojen ostamiseen kauhistuksella. He ilmeisesti pelkäävät edelleen ensimmäisen maailmansodan jälkeen Saksassa alkanutta hallitsematonta inflaatiota. Toinen syy on luultavasti se, että suuret arvopapereiden ostot voivat aiheuttaa arvopapereihin ja asuntoihin vaarallisia hintakuplia.

Yhtä kaikki perustuslakituomioistuimelle tehdyssä valituksessa esitellyt oikeudelliset seikat olivat epäselviä. Siksi perustuslakituomioistuin pyysi EU-tuomioistuimelta ennakkoratkaisun.

EU-tuomioistuimen suuri jaosto antoi ratkaisun 11. joulukuuta 2018. Sen mukaan valtionlainojen osto-ohjelma ei rikkonut säännöstä, jonka mukaan keskuspankki ei saa rahoittaa jäsenvaltioita ostamalta niiltä suoraan joukkolainoja.

Lisäksi EU-tuomioistuin totesi, että valtiolainojen ostot ovat oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään eli hintavakauteen nähden.

Merkillepantavaa on, että ennakkoratkaisuaan varten EU-tuomioistuin sai näkemykset myös Saksan valtiolta ja Saksan keskuspankilta. Niiden mielestä valtioiden joukkolainojen osto-ohjelma on oikeudellisesti perusteltu ja hyväksyttävä.

Tiistaina annetun ratkaisun teki perustuslakituomioistuimen toinen jaosto. Tässä kuvassa jaosto on kuvattuna helmikuussa.

Karlsruhe on pieni kaupunki Lounais-Saksassa lähellä Ranskan rajaa.

Kaupungissa sijaitsee kaksi merkittävää tuomioistuinta: Bundesverfassungsgericht eli Saksan liittovaltion perustuslakituomioistuin ja Bundesgerichtshof eli korkein oikeus, joka käyttää ylintä tuomiovaltaa rikos- ja riita-asioissa.

Perustuslakituomioistuimia on Euroopassa valtioissa, joissa on totalitaristinen menneisyys. Totalitarismi horjutti uskoa demokratian ja oikeudenmukaisuuden toteutumiseen niin voimakkaasti, että näihin valtioihin perustettiin erilliset tuomioistuimet perustuslain tulkintaa varten.

Tiistaina annettu ratkaisu tehtiin perustuslakituomioistuimen toisessa jaostossa kahdeksan tuomarin kokoonpanossa. Yksi tuomareista on tuomioistuimen presidentti Andreas Voßkuhle, jonka toimikausi presidenttinä päättyi seuraavana päivänä eli keskiviikkona.

Ratkaisussa on kaksi oikeudellista pääasiaa, joita tuomioistuin on tarkastellut siitä näkökulmasta, onko EKP ylittänyt eurovaltioiden joukkolainojen osto-ohjelmallaan toimivaltansa.

Ensimmäinen niistä koskee Euroopan unionista tehdyn sopimuksen artiklaa 123. Sen mukaan keskuspankkeja kielletään hankkimasta joukkolainoja suoraan valtioilta. Perustuslakituomioistuin hyväksyi pitkin hampain Euroopan unionin tuomioistuimen tulkinnan, että kieltoa ei ole rikottu.

Monimutkaisempi asia ratkaisussa on suhteellisuusperiaate, jolla on Euroopan unionin oikeudessa keskeinen asema. Suhteellisuusperiaate tarkoittaa, että valittujen keinojen täytyy olla oikeassa suhteessa niillä tavoiteltuihin päämääriin nähden.

Kärjistäen suhteellisuusperiaatteessa on kysymys esimerkiksi siitä, että mielenosoitusta ei saa hajottaa käsikranaatein eikä valtio voi pakkolunastaa yksityistä omaisuutta mielivaltaisesti vailla mitään rajoitteita.

”Perustuslakituomioistuin epäilee, että valtioiden joukkolainojen osto-ohjelmalla on jokin muu tarkoitus kuin hintavakaudesta huolehtiminen, koska niitä ostetaan niin paljon. Ostojen mittakaavan takia se katsoo, että ne eivät kuulu keskuspankin toimivaltaan ja edellyttää asiassa selvitystä”, professori Salminen sanoo.

Alkuvuonna 2015 aloitetussa osto-ohjelmassa EKP ja eurovaltioiden keskuspankit ostivat markkinoilta arvopapereita 2 650 miljardin euron arvosta vuoden 2018 loppuun mennessä. Suurin osa niistä oli valtioiden joukkolainoja. Osto-ohjelma aloitettiin uudestaan viime syksynä.

Ultra vires on latinankielinen sanapari, joka mainitaan tiistaina annetussa ratkaisussa 24 kertaa. Se tarkoittaa toimivallan ylittämistä, jonka tuomioistuin kytkee suhteellisuusperiaatteeseen.

Perustuslakituomioistuin hyväksyy sen, että valtioiden joukkolainojen osto-ohjelmalla on rahapoliittinen tavoite.

”Sen lisäksi se kuitenkin edellyttää suhteellisuusperiaatteeseen vedoten, että rahapoliittista tavoitetta ja talouspoliittisia vaikutuksia olisi pitänyt punnita paljon enemmän sekä EKP:ssa että EU-tuomioistuimen ratkaisussa”, sanoo oikeustieteen emeritusprofessori Kaarlo Tuori.

Toisin sanoen rahapolitiikalla ei saisi puuttua sellaisiin taloudellisiin tavoitteisiin, jotka kuuluvat jäsenvaltioiden finanssipolitiikkaan.

Perustuslakituomioistuimen ratkaisusta saattaa herätä kysymys, millä perusteella se voi kyseenalaistaa EKP:n päätöksen tai EU-tuomioistuimen ratkaisun.

Suhteellisuusperiaatteen lisäksi toinen keskeinen periaate eurooppaoikeudessa on, että Euroopan unionin elimillä on ainoastaan se toimivalta, joka on niille nimenomaisesti luovutettu. EU ei ole liittovaltio ja kaikkien sopimusten laatimisessa lopullinen päätösvalta on jäsenvaltioilla.

”Siksi Saksan perustuslakituomioistuin katsoo, että sen tehtävänä on myös arvioida, noudattavatko EU ja sen elimet sitä toimivaltaa, jonka Saksa on niille luovuttanut. Toimivaltakysymys ei siis ole perustuslakituomioistuimen mielestä yksinomaan EU-tuomioistuimen asia, vaan sitä tulee tarkastella myös Saksan perustuslain näkökulmasta.”

Yksi EU:n keskeisistä elimistä on Euroopan keskuspankki.

Saksan perustuslakituomioistuimen tehtävä on tulkita perustuslakia.

Emeritusprofessori Tuori korostaa, että Saksan perustuslakituomioistuimen ja EU-tuomioistuimen välillä on ollut kauan jännite, mutta nyt se on kiristynyt äärimmilleen.

Hänen mielestään perustuslakituomioistuimen ratkaisu on merkillinen EKP:n ja Saksan keskuspankin itsenäisyyden kannalta.

”Perustuslakituomioistuin on huolissaan EKP:n itsenäisyydestä, mutta samalla kuitenkin puuttuu siihen. Hyvin ongelmallista on myös se, että perustuslakituomioistuin kyseenalaistaa EU-tuomioistuimen yksinvallan eurooppaoikeuden tulkinnassa ja vieläpä kieltäytyy noudattamassa pyytämäänsä ennakkoratkaisua.”

Tuori painottaa, että nimenomaan EKP on osoittanut kymmenen vuotta kestäneen eurokriisin aikana olevansa se EU:n toimielin, joka pystyy toimimaan nopeasti ja tehokkaasti taloudellisten vahinkojen torjumisessa.

”Jos siltä viedään tämä mahdollisuus lievittää taloudellisia kriisejä, EU:n yhtenäisyyttä koetellaan toden teolla.”

Kukaan ei vielä tiedä, mihin perustuslakituomioistuimen ratkaisu johtaa. Se on vaatinut liittovaltiota hankkimaan Euroopan keskuspankilta selvityksen, millä perusteella eurovaltioiden joukkolainojen osto-ohjelma on suhteellisuusperiaatteen mukainen. Määräaika on kolme kuukautta.

”Oikeudellisesti on selvää, että rahapoliittisissa kysymyksissä Saksan keskuspankki tai Euroopan keskuspankki eivät voi ottaa vastaan ohjeita Saksan perustuslakituomioistuimelta tai liittopäiviltä. EKP:lla ei ole myöskään ole mitään velvollisuutta vastata selvityspyyntöön, koska Saksalla ei ole toimivaltaa sellaista pyytää”, Tuori sanoo.

Mahdollisen selvityksen jälkeen saksalaiset valtioelimet arvioivat, onko se sopusoinnussa perustuslakituomioistuimen ratkaisun kanssa. Jos ei ole, Saksan keskuspankin täytyy lopettaa joukkolainojen ostaminen ja myydä hankkimansa joukkolainat.

Toisaalta Saksan valtion ja Saksan keskuspankin kanta selviää jo lausunnoista, jotka se on antanut EU-tuomioistuimelle: oikeudellista ongelmaa ei ole.

Jos Saksan valtioelimet tyytyvät tavalla tai toisella hankittuun selvitykseen, ne voidaan periaatteessa haastaa uudestaan perustuslakituomioistuimeen sillä perusteella, että perustuslakituomioistuimen vaatimuksia ei ole otettu huomioon.

”Pidän täysin mahdollisena, että Saksa saa Euroopan keskuspankilta, eurojärjestelmältä tai omalta keskuspankiltaan sellaiset vastaukset, jotka tyydyttävät sitä. Lähes varmaa on, että perustuslakituomioistuimen ratkaisu ei ole viimeinen sana, joka tässä kiistassa on sanottu”, Salminen sanoo.

Erillinen kysymyksensä on sitten se, mitä tekee Euroopan komissio.

Periaatteessa komissio voisi aloittaa EU-tuomioistuimessa rikkomusmenettelyn Saksaa vastaan perustuslakituomioistuimen ratkaisun takia. Jos EU-tuomioistuin katsoisi rikkomusmenettelyssä Saksan toimineen eurooppaoikeuden vastaisesti, se voi määrätä uhkasakon, jolla ei ole enimmäismäärää.

”Oikeudellisesti huolestuttavinta on se, että monissa jäsenvaltioissa perustuslakituomioistuimet saattavat tulkita, että nekin voivat kyseenalaistaa EU-tuomioistuimen ratkaisuja. Mikä siis estäisi, etteivät EU:n kauhukakaroiden Unkarin ja Puolan tuomioistuimet alkaisi kyseenalaistaa EU-tuomioistuimen ratkaisuja?” Salminen kysyy.

Silloin siirryttäisiin tielle, joka vaarantaisi koko oikeusjärjestelmän ja EU:n tulevaisuuden. Yksi keskeistä oikeusperiaatteista on sekin, että EU:n laintulkinnassa eurooppaoikeudella on etusija.

Kukaan ei vielä tiedä, mihin Saksan perustuslakituomioistuimen tiistaina annettu ratkaisu johtaa.

Rahapolitiikka|Saksan perustuslakituomioistuin vaatii EKP:lta täsmällisiä perusteluja, miksi eurovaltioiden joukkolainoja pitää ostaa

Koronaviruskriisi|Euroopan keskus­pankki aloittaa 750 miljardin euron hätä­rahoituksen

Rahapolitiikka|Euroopan keskuspankki tehostaa hätärahoitustaan ja on valmis ottamaan kaikki keinot käyttöönsä

Luitko jo nämä?

Luetuimmat - Talous

Luetuimmat

Uusimmat